にほんブログ村　　　にほんブログ村

地方制度の変遷

　１　はじめに
　一定の地域に人間が集団として定着するようになると、そこに集団生活に必要な規律が生まれ、それを守ることが強制され、他の集団を含めたより大きな集団との関係で、自治ということが認識されるが、わが国では、これがどのような変遷をたどってきたのであろうか。
　「むら」から「まち」、「さと」と「こおり」、「くに」などが「国」や「郡」や「村」に整理され、「町」ができ、「うじのかみ」や「くにのみやつこ」、「いなぎ」や「あがたぬし」、「むらおさ」や「むらぎみ」、「なぬし」や「庄屋」、「郡司」や「国司」、「藩主」などが、「知事」や「区長」や「戸長」となり、「郡長」ができ、「町長」、「村長」さらには「市長」が制度化されてきた過程、その選出の方法、中央の出先機関であった「国司」、「郡司」あるいは「奉行」、「郡代」などと自治団体との関係等について、地方制度の移り変わりを時代を追って概観する。
　
２　「むら」の起り　（上代）

縄文時代の生活　　吉野ヶ里遺跡（弥生時代）
　上代―というよりは原始社会の人々は、狩猟、漁労等を業とし、血族を中心とした団体――「むれ」（群れ）―として遊牧の生活（日本民族は、遊牧生活というよりは、半定住的な生活が比較的初期より始まっていたといわれる。）をしていたが、農耕を主体として生活するため、地表水の周辺に土着するようになってから、その「むれ」が地縁的な「むら」と呼ばれるようになったと考えられる。この「むら」はまた「さと」とか、「ふれ」とも呼ばれたようである。
　自然科学の発達していなかった当時としては、経験が豊かで人格が高くかつ聡明な老人などが「むら」人達から推されて、「むらきみ」（村君）とか「むらおぶと」（村首）あるいは、「すぐり」（村主）とかになり、「むら」をまとめていったのであろう。しかし、その「むら」、がどのような自治を行っていたかは想像の範囲でしかない。
　この「むら」よりも大きいと考えられる単位に「うぢのかみ」（氏上）が統率する「やから」（氏人）の集団があって、族長である「うぢのかみ」が祖先神の「まつりごと」（祭事）を行い、訴訟、外交その他を掌っていたが、その一つである大和朝廷に順次帰服し、日本国が統一されて、「うぢのかみ」の「かむつどい」による「かむはかり」が行われたのである。この中央政府は、大和南部に「みやこ」を定めて後、成務朝に至るころまでに、「うぢのかみ」を「くにのみやつこ」（国造）に任じ〔その所轄区域を「くに」（国郡）（上世の郡程度のもの）十箇県邑程度）といった。〕、また「こほり」（県邑（大きな村）八十戸程度）に「いなぎ」（稲置）を置き、地方官として祭祀その他を掌らせた（「隋書」東夷伝倭国の条に、日本の地方制度について、次のような記事がある。「軍尼（くに―国）一百二十人有り。猶（な）お中国の牧宰（ぼくさい）のごとし。八十戸に一伊尼冀（いなぎ―稲置）を置く。今の里長のごときなり。十伊尼冀は一軍尼に属す。」）。この他、「あがた」〔県（朝廷の御料地）〕には「あがたぬし」（県主）を置いた。また地方行政監官（臨時）官として、「くにのみこともち」〔国宰（上位の国司）〕が、清寧朝以後派遣された。
　要するに上代においては、「いへ」（家）の単位を拡張したような集まりが、「むら」とか「くに」の集団生活をしていたといえるであろう。
　この氏族制度の上に立つ国家は、氏姓によって官職が世襲され豪族が土地と人民を私有することによって、大氏族による専制政治が行われるようになり、儒教、仏教の伝来も作用して、聖徳太子の努力もむなしく、氏族社会は、中大兄皇子を中心とする改新運動が展開された。

３　「さと」の制度　（上世）

　大化の改新は、唐の制度を採用して、中央集権的国家を確立し、氏姓的閥族を打破することを目指した。すなわち、既墾地を国有にして、公民の戸籍計帳を実施し、班田収授の法を創設しかつ租庸調制を確立したのである。また地方制度は、国、郡（評）、里の三級の行政区画が定められた。国には国司（上代の国宰）がおおむね任期四年の地方官として置かれ、一国の民政、裁判を掌った。郡（評）（上代の「くに」）には、国造（のち「評造」を経て「郡司」となる）が置かれ、一郡（評）の民政、裁判を掌った。この国造（郡司）は、地方民に接触することから土地の豪族を採用し、終身官であった（やがて「庄」の発達と軍制の退廃により、地方豪族の武士化が促進されることになる。）。里〔（五十戸をもって一里）には、里長（さとおや）が置かれ、戸口調査、賦役、検察、勧業等を掌った。また山村には余戸〔（あまるべ）十戸以上〕に里の扱いがなされた。里の下部組織には、さらに警察目的をもって五保（比隣五家の戸主もをもって組織）が置かれ、保長がいた。なお戸（郷戸）には、戸主または戸頭（戸籍計帳作成、租庸調等彼の手を通じて実施）があり、それ以外の構成員としての戸口があった。この戸は、単小の行政単位であった。里は、霊亀元年（719）に、郷と改められ、里長は郷長となった。里の下には、上代以来の「むら」もそのまま存続し、その長は、「里正」、「村刀禰」等と呼ばれた。
　この大化の改新の詔は、さらに近江令、天武律令、大宝令、養老律令、弘仁格式、貞観格式、延喜格式その他儀式、庁例に発展するが、その基本は永く行われ、国の区画は、天長元年（824）に六十六国二島（壱岐、対馬）となるが、後には行政区画としての性格を失い単なる地理的名称にまで変ぼうし、これは永く明治初年までも続くことになる。
　大化の改新の詔第二条にみえる地方制度の郡に関する規定の「凡そ郡は四十里をもって大郡とせよ。三十里以下四里以上を中郡とせよ。三里以下を小郡とせよ。」とあるのは大宝令（701）の戸令の「凡そ郡は廿里以下十六里以上をもて大郡とせよ。十二里以上を上郡とせよ。八里以下を中郡とせよ。四里以下を下郡とせよ。二里以下を小郡とせよ。」と似ているうえ、数は少ないが当時の古文書には「郡」の文字はなく、六百八十五年の金剛場陀羅尼経願文（こんごうじょうだらにきょうがんもん）には「郡」に相当するところに「評」の字が使われていることなどから、日本書紀の改新の詔の文章は大化当時のものでなく書紀の編者が浄御原令（きよみはらりょう）や大宝令を参考に、文章を修飾して仕上げたのではないかと考えられる。
　なお、「評」は坪という文字と同じく元来は区画された土地という意味をもち、朝鮮では以前から行政区画をあらわす言葉として用いられており、大化の改新にあたって日本でもこれを採用したものと思われる。
　ともあれ、国民の最小限度の生活保障と国家税制の目的と豪族の排除に目標をおいた班田収授の法も延喜年代（900年代）に至って、土地不足その他によって廃れ、そのために行った新田の開発も、私財としなければ、効果が得られず、ついに再び権門、豪族、寺社等の手による墾田私有となり、免税の特権を得て、庄園が栄えることになる。また軍団廃止に伴う健児、健士、選士の制が、豪族の武力化を促進することとなり中央政府の力は弱まっていった。

４　自治の始まり　（中世）

　庄園の発達した平安朝時代は、庄園制度の上に、まず藤原氏が栄え、寺社も横暴の限りを尽くすのであるが、武家勢力の台頭はめざましくついに平氏の時代となり、この平氏もまた藤原氏と同じ経路をたどって、源氏による武家政治の時代となる。これらの時代は、慣習法の時代として把握され、国司の制度もその後伝承されはしたが、地方官本来の姿を次第に失い、賜国制（知行内）から、単なる栄与の称号（尾張守、信濃守等）にまで退化していった。これに作用したものは、頼朝の守護、地頭の設置である。この地頭の設置（後には、守護の勢力も加わって）は、また武家階級の経済的基盤であったは庄園制度をも破壊していった。すなわち、庄園は初め、免租の特権から勢力を得、ついには実力をもって国使不入の特権を獲得し、あたかも国家からは独立したかのようになるのであるが、外敵に当たるため武家を採用したことから、武家の台頭が促され武家による領国支配が始まる。
　この守護、地頭は、文治元年（1185）頼朝が、朝廷から日本全国六十六箇国の総地頭職と兵糧米収権を与えられかつ総守護職に補せられたことから始まる。すなわち、頼朝は、公領庄園に地頭を置いて、その知行（年貢公事の事務）と警察保護に当たらせ、その他諸国には守護を置いて、武家の統制と検察裁判に当たらせた。武家政治も、源氏から北条氏に変わり、後醍醐天皇による建武の新政となるが、この間、地方官は、守護とともに国司も置かれ、二本立の制度が続けられ、ついには、守護に任ぜられた武家が国司をも兼ねる場合が生じ、建武の新政が失敗に終わって、室町時代が始まるとともに守護の国司兼任の例は次第に増加し、守護はまた地頭職へも侵入（兵糧米徴収から、庄園の半分を知行するようになる。）して、ついには庄園を破壊し、かつ領主として領国を支配する実力を備え、室町政権は京都守護職程度に没落して、戦国時代に入る。この頃、郡には、守護代が置かれ、郡代とも呼ばれた。里（郷）制度から、庄園制度に覆われていた上代からの「むら」は、これら社会情勢と寺院集会（寺院は、律令で自治権をある程度認められていたが、平安朝末期から役僧、衆徒の評定によってできた契約書が寺家の家務、庄園の重要法源となった。）の影響もあって、次第に自治意識が喚起され、評議による置文で自己を拘束し、村財産を所持し、他村と契約等を結ぶものもあらわれ、さらに戦乱不安定の時代を迎えるに及んで、この傾向は益々助長され、乱に備えて共同防衛し、用水その他利害関係に基づく村民の結束が促進された。

５　自治の発達　（近世）

　自治制の発達は、前述のように百年にわたる戦国争乱の時代に始まる。村民が結束した村落の発達は、また武家領主の利用の傾向（租税納付及び刑罰上の連帯責任団体として）から、村民の結束を益々固くし、組村、組郷等をも組織してゆく。当時、村は、惣村、惣村中とも呼ばれ、「沙汰人」「乙名」「政所」等の役人が置かれた。一村一郷の「掟」として「惣中掟」「総庄綻」「惣分置目」「惣庄置文」等を村民の集会による衆議で設定し、刑罰をも科した。豊臣氏の時代になると人為的な「庄」「郷」「保」「里」の制度が廃止されて、「郡」の下に自然的な「村」が制度づけられ、その村の内には五人組（侍五人組、庶民十人組）をも設置する制度が布かれた。この制度は、江戸時代にそのまま引継がれ、「村」は地方行政区画でありかつ封地給与の単位として厳存することとなり、「国」「郡」が地理的名称として存続した。この村には村政の機関として村役人、村寄合等があった。村役人はまた村方三役ともいって、名主（なぬし。上方では庄屋といった。一村の長のことであって、年貢、土木、水利、戸籍（宗門改、人別改）警察（風俗取締）消防、訴訟（仲裁）公訟、代官からの御触の伝達等村政全般を処理し、村を代表して訴訟渉外に当たった。数人の庄屋をまとめる大庄屋制もあった。）、組頭（上方では年寄といった。地方によっては長百姓（をさひゃくしょう）ともいった。名主または庄屋の補佐役で通例三人から五人いた。これは元来五人組の組頭をもって名主の補佐役としたところから、そのような名称で呼ばれることになったのであろう。）及び百姓代（名主、組頭等の目付として、総百姓の代表者が村政の監察に当たった。）があった。名主は、通例一代限とし、その死亡または退役による後任者の決定は、総百姓の入札（いれふだ、投票のこと。）による選挙または協議による推薦に基づく、代官の認可が必要とされた。庄屋は普通世襲であったが、新任については代官の承認が必要とされた。組頭は百姓中筆算に長じた者の中から、名主選出と同様の方法によって選出されたが、代官に対しては届出のみ必要であった。
　村寄合とは、村民の利害に関する重大事項（御触の伝達、年貢の割賦、村入用（村の諸経費）の勘定、村借金、用水配分、村極（または村議定書－惣庄掟等の後身）の決定及び村の訴願の場合等）を決定するため村民の総寄合を開いて、協議したことをいうのであって、現在の議決機関のようなものである。また村持の財産等は、総村民の共有と考えられ、村は村民の人格によって支持される総合人的性格を有する法人であった。
　五人組は、五保の強化されたもので、警察目的の他に互助救済の実を上げるところにも目的が置かれ、その代表には、組員の中から選挙等によって選任された組頭（筆頭、組親等）が就いた。
　要するに村が自治体の前身として強固な基盤を築き上げ得たのは、「里」、「郷」または「庄」のような人為的なものでない、自然発生的なもの、つまり上代からの「むら」を制度づけたところに基因している。この村は明治時代の初期まで存続してゆくことになる。
　都市の発達も村制の発達と時を同じくする。都市をその起源からいうと、領主を中心とした城下町、大化の改新の駅馬の制（里の中で官馬を設置し官用に供したもので三十里毎に一駅あった。）から鎌倉時代の駅路の制がさらに宿となり、江戸時代に入っては、宿場町として独自の発達を遂げたものあるいは寺社の門前町や、港津、市場等物資の集散地など、諸国の人々や、物資の集まるところに「まち」の形態をなすものがあらわれ、領主の商工業奨励と相まって、都市としての発達を遂げた。織田、豊臣両氏の商業、貿易の保護政策もこれにあずかって力があった。町政の機関としては、藩の町奉行が全町の支配をしたことはもちろんであるが、各町には、おおむね庄屋があって、町中の入札によって選挙された者を町年寄（庄屋と町奉行の中間的機関）が町奉行に進達、町奉行が任命したが、その他に組頭と惣代が各一人ぐらいずついた。また副庄屋とか、庄屋代、庄屋差添等が置かれた町もある。これらは、村の三役と同じもので町役人と呼ばれた。
　徳川氏によって続一された全国には、中央政府（朝廷から征夷大将軍に任ぜられた徳川氏の組織する幕府）の地方官としては、その直轄地に置かれた京都所司代、城代、遠国奉行、郡代、代官等のほか、前代以来の領主制（後の藩制）の領地の藩主が地方官的性格を有すると同時に、その領地に独立の支配権を持っていた。

６　自治制度の基礎の形成　（近代）

　近代の自治制は、明治二十二年（1889）の市制町村制の施行によって、その基礎が確立されることとなる。慶応三年（1867）征夷大将軍徳川慶喜が大政を奉還し、王政復古の告諭に始まる明治維新からの二十年余にわたる間の制度の改革は、近代自治制度確立の始まりであった。
　慶応四年（1868）三月四日五箇条の御誓文の発布となり、同年閏四月二十一日政体書が公布され、中央官制が整備された。政体書は、制度規律の原則に五箇条の御誓文の実践をあげ、つぎに「大下ノ権力ヲ総テ之ヲ太政官ニ帰ス則政令二途ニ出ルノ患無ラシム太政官ノ権力ヲ分ッテ立法行政司法ノ三権トス則偏重ノ患無ラシムルナリ」とし単一の中央集権政府をたて三権分立のたてまえを明らかにするとともに、地方制度については「地方ヲ分ッテ府藩県トシ、府県ニ知事ヲ置キ藩ハ姑ク旧ニ仍ル」または「旧幕領中奉行地ヲ府ニ天領旗本知行所ニ県ヲ置キ」とし府藩県の三治の制が布かれ、藩主は諸候と呼ばれることとなった。
　明治への改元は慶応四年（1868）九月八日に行われ、翌明治二年（1869）正月二十日薩摩、長州、土佐、肥前四藩の「版籍奉還」の願い出を契機として各藩がこぞって版籍奉還を上請し、政府は、六月十七日から二十五日にかけ、かねて奉還を願い出ていた諸藩に「政令帰一ノ思食ヲ以テ言上ノ通リ聞食サレ候事」と沙汰書をくだし、藩主を知事に任命した。また版籍奉還を上請しない藩には、速やかに土地（版）、人民（籍）を奉還するように命じた。ついで二十五日、政府は藩知事に対して「諸務変革」を命じ藩主は一個の地方長官となった。
　その後、不平士族の反乱と農民一揆、そして藩財政の破綻等により、いくつかの小藩から廃藩を願い出るものが続出し、明治四年（1871）、中央政府は、全国統一権力の樹立と国力の集合をめざし「藩ヲ廃シ県ヲ被置候事」という太政官布告により廃藩置県が実施され、府藩県の三治の制が府県の制となった。
　廃藩置県により旧藩域はそのまま大小の別なくすべて県となったので、その数は三府三百二県もあったが、政府は一県の石高（現石）十万以上を標準として、旧大藩を中心として統合を進め、同年十一月には北海道及び三府七十三県（沖縄は藩のまま）、明治九年（1876）末には三府三十五県（同上）まで統合させた。その後も分合はつづき、明治二十一年（1888）にはは三府四十三県（沖縄県を含む）となり、現在に及んでいる。
　廃藩置県直後の県の機構は、旧藩の行政機構の転用であったが、明治四年（1871）十月府県官制、十一月県治条例が定められ、全国画一の制度となり、府の長官を知事、副を権知事、県の長官を県令、副を権令とし、その下に大小参事以下の役人を置いた。
　当初、府県長官は、民事、刑事の司法裁判権を持ち、純然たる地方行政官にはなりきれず、幕府の遠国奉行や代官の名残をとどめていたが、明冶五年（1872）八月司法省統轄のもとに地方裁判所が各府県に置かれると、府県は、中央の指揮監督のもとに中央の政策法令を施行する純然たる行政機関となり中央集権化が進められた。
　新政府は、統一的な国民支配のため、全国の戸数・人口の増減等を明確にし、国民一人一人の姓名・住所・年令及びその生死を掌握する必要に迫られ、廃藩前の明治四年（1871）「戸籍法」を制定した。〔廃藩置県後、明治五年（1872）壬申（じんしん）の年二月全国一斉に施行されたので壬申戸籍といわれる。〕
　現行の地方自治制度の基本である地方自治法は、昭和二十二年（1947）五月三日の日本国憲法とその施行をともにしているが、これは大日本帝国憲法の発布〔明治二十二年（1889）〕に先立つ市制町村制〔明治二十二年（1889）四月一日施行〕とその後制定された郡制〔明治二年（1869）四年四月一日施行〕・府県制〔明治二十四年（1891）七月一日施行〕並びに北海道会法などの西欧に範をとった諸制度を改正して、英米系の諸制度を取り入れたものである。
　「普通地方公共団体は、従来の区域による。」と地方自治法は、その第五条にうたっている。市制町村制もその第一条で「市（町村）ノ区域ハ従来ノ区域ニ依ル」とうたっていたし、それ以前の郡区町村編制法〔明治十一年（1878）七月二十二日太政官布告〕も「郡町村ノ区域名称ハ総テ旧ニ依ル」としていた。