閉会した2016年臨時国会で最後に賛否両論で話題となったのが俗称「カジノ法案」でした。
いわゆる「ＩＲ推進法案」ですが、多くの国民に審議不十分と映る中で可決成立しました。
ただ、この法案自体には長年の経緯があり、日本でのカジノ解禁は急に出てきた論点ではなく、また、政府に立法を促すことを趣旨とする議員立法である本法案が成立したからといってカジノが即座に解禁されるものではありません。
色々と指摘されている問題点の解消は、今後、政府による立法の中身次第です。
そもそも本法案の基本的趣旨は、世界から人を呼び込むことのできる総合的な複合観光施設の整備促進です。その上で、世界のほとんどの国で認められているカジノを、その一部に組み込んで、国際標準に見合う集客力を確保しようとするものであって、パチンコのように日本の街中の日常生活の中にカジノを入り込ませようとするものではありません。
●法案審議の経緯
あえてカジノを取り上げたのは、私自身が現職の衆議院議員だった際に本法案と大きな関わりを持っていたからです。
もともとカジノ解禁論としては、2001年に当時の石原都知事が打ち出した「お台場カジノ構想」があり、その後も大阪などの主要都市から声が上がり、政界でも2010年に社民党、共産党を除く超党派の「ＩＲ議連」が発足し、当時、政権の座にあった民主党も推進法案を党内で了解していたものです。
自公が政権に返り咲いたあと、2013年６月には、自民党に先駆けて、日本維新の会がＩＲ法案を通常国会に提出、同年12月には、自民党、日本維新の会の議員らにより議員提出法案として、今回成立することになった「統合型リゾート施設（ＩＲ）整備推進法案」が臨時国会に提出されました。
つまり、この法案自体、今回2016年の臨時国会で急に出てきたものではなく、３年前に国会に提出され、その後、たな晒しになってきたものです。
法案の正式名称は、「特定複合観光施設区域の整備の推進に関する法律案」。
そもそも、本法案の趣旨であるＩＲ（統合型リゾート）とは、図のとおり、多機能を備えた複合型観光施設です。単なる観光にとどまらず、今、政府や各自治体が推進しようとしている「ＭＩＣＥ」（マイス）、すなわち、「Meeting（会議・研修）」、「Incentive（招待旅行、travel, tour）」、「Conference（国際会議・学術会議）またはConvention」、「Exhibition（展示会）またはEvent」をも意識した施設です。
図にもあるように、今回、たった数時間の審議で可決成立されたと批判される本法案それ自体は、決して、今回の臨時国会で初めて審議されたものではなく、2014年の通常国会で、衆議院内閣委員会で審議されていました。
ちなみに、この審議入りは、同通常国会会期での、私の最後の仕事でもありました。
当時、私は衆院内閣委員会で日本維新の会を代表する理事の職にあり、党の方針のもとに立場上、理事会などの場で一人、審議入りを要請する発言を続けていました。
自民党は公明党に気兼ねしていましたし、民主党の態度は曖昧で、その頃、国会の正式の場では、私だけが推進派であるかのようにすら見えました。
結局、維新と自民と官邸との調整を経て、会期末に至ってようやく、委員会での審議入りが果たされたましたが、審議未了で次の臨時国会へと継続審議、衆院解散でいったん廃案になりました。今回成立したのは、その後に出し直した同じ法案です。
●パターナリズムか自立か
2014年通常国会での審議入りで、この「IR推進法案」とカジノ解禁について、それなりの議論が衆院の内閣委員会でなされていたことを、ほとんどの方がご存知ないようです。
審議では、法案提出議員が答弁席に立つ形で、私も質疑に立ちました。私への答弁者は、小沢鋭仁議員と石関貴史議員でした。
私が質疑で強調したのは、新しい政治の軸としての「パターナリズムか自立か」でした。
日本では賭博行為は、刑法185条により罪に当たるものとして禁止されています。
その理由についての法務省の公式な説明は、「賭博行為が国民の射幸心を助長し、勤労の美風を害する」（法務大臣政務官国会答弁）、つまり、一発大儲けしようという心理を生んで、まじめに働く気を国民が失うという意味です。
一般論として、賭博を法律で禁止することに全く意味がないとまでは言いません。ただ、世界127カ国で認められているカジノまで賭博罪だとして全面的に禁止するとすれば、その根拠は、日本人の場合は、カジノをすると勤労意欲をなくす恐れが大きいからだということになってしまわないでしょうか。
そもそも、そのようなことまで国が心配して国民の面倒をみるものなのか、という論点がそこにはあります。それは自立した大人が自ら責任をもって判断することではないか。国民を半人前扱いして、手とり足とり政府が口出しする。
ギャンブル依存症に陥る一部の人々への対策はきちんと講じなければなりませんが、一部の人々に問題が生じるから、問題のない自立した人に対してまで選択の自由を与えないという発想こそが、国への依存体質や「大きな政府」を生んできた元凶ではないか。
そもそも「パターナリズム」とは、上図に示す通りですが、国家が国民の生命や財産を保護する義務を負っているのは当然だとしても、少なくとも心身の成熟した成人に対する過剰な介入が、いわば「余計なお節介」であるとして批判が加えられているものです。
表現の自由を重視する立場からも、パターナリズムに基づく、有害図書や有害情報などに対する規制に対する批判も存在します。
国民の自由である自己決定権を広く認めるのか、すべての国民を一律に保護するためには国家の介入を優先するのかという、根本的な観点からの検討が必要な問題です。
●カジノとギャンブル依存症
世論調査では、国民の６～７割がカジノ解禁に反対という結果が出ています。反対論でよく挙げられるのが、ギャンブル依存症です。
日本人にはもともと、ギャンブル依存性体質があると指摘する有識者もいます。
確かに、厚生労働省の推計では、ギャンブル依存症の疑いがある成人は全体の５％弱の536万人と、世界の中で突出した高さになっています。
しかし、世界のほとんどの国でカジノがＯＫなのに、その例外的な存在としてカジノを認めていない日本でギャンブル依存症割合が世界的に高いというのは、奇妙な現象です。
背景にあるのは、娯楽として日常に広く浸透しているパチンコの存在です。駅前や商店街などの日常生活の場に多数のパチンコ店が乱立し、そこに誰もが気軽に入れるという、一般庶民にとってのパチンコ店の敷居の低さによるもので、ギャンブル依存体質が日本人固有の国民性に基づくとも言い切れないように思われます。
ある試算では、日本の電子的ゲーム機械の設置数は世界第１位で、第２位の米国の５倍だそうです。日本はもともと、「擬似カジノ化」している国だという指摘もあります。
ところが、パチンコは建前上、「賭博」とはされていません。景品交換所を介在させた「三店方式」という不思議な仕組みによるものだそうです。
この20兆円規模にのぼり、ギャンブル依存症の温床になっているパチンコには、賭博でないと目をつぶり、庶民とは必ずしも近くない立地において様々な規制や制限を加えて営むことが可能な紳士淑女の遊びであるカジノについては、賭博だと禁止していること自体、少しおかしいと考えるのが自然でしょう。
カジノ解禁の問題点は、そのほかにも、暴力団対策､マネー･ローンダリング対策､多重債務問題再燃の危険性、青少年の健全育成への悪影響等が広く指摘されています。
もちろん、多くの問題への懸念は否定できません。
ただ、日本が解禁しようとするカジノは、総合的な複合型リゾート施設として認可される場所でだけ可能になるものです。全国各地に乱立するものではなく、そうした限定的な場所であれば、仕組みの設計次第では、問題は克服される可能性が高いともいえます。
●政治の対立軸を考える。
よく、政治の対立軸として、「大きな政府」か「小さな政府か」が言われます。
しかし、量的に「大きな政府」は、たとえ社会保障給付を制約して自立を促しても、日本のような急激な高齢化が進展する国では、他国に比して社会保障費の対ＧＤＰ比が相当高い水準にならざるを得ません。政府の規模は、その国の人口構成から導かれる面も強く、結果論に過ぎないかもしれません。
むしろ、もっとその根本にある基本的な考え方の違いとして、現在の日本にとって意味ある対立軸は、「依存（パターナリズム）か自立か」ではないでしょうか。
もちろん、社会保障をパターナリズムを基本とする「依存型」で設計すれば、それを自立型で設計する場合よりも政府の量的規模は大きくなります。それも結果論です。
大事なのは、国民の生き方として、あるいは社会のあり方として、自立（と助け合い）の道を行くのか、依存（政府の介入による公的支援）の道を行くのかに、国としての大きな選択があるということです。恐らく、既存の分け方でいえば、「保守」の立場は前者に近く、「リベラル」あるいは社会主義の立場は後者に近いでしょう。
今回、法案に最終的に反対した民進党でも、ＩＲ推進議連が党内に結成されましたが、これは保守の立場の議員が民進党にも極めて多いことを改めて浮き彫りにしたものでした。そもそも政界再編が必要なのかもしれません。
パターナリズムの一つに、危険があるからさせないという発想があります。しかし、多くの諸外国では、賭博はどちらかといえば、個人の選択と自己責任のもとで行われる交遊行為としての位置づけが強く、少なくとも、「勤労意欲を減退させる」との懸念はあまり聞かれないようです。
賭博をすることで勤労意欲が減退する人は例外であって、「勤労意欲」とか「勤労の美風」というのは基本的に各個人の価値観であり、「あなたは賭博なんかをすると勤労意欲が低下しますよ」などと国に言われるのは失礼だと思う人も多いでしょう。
社会の一部の例外の者に基準を合わせ、できる人もできなく規制してしまう。今や、価値観の多様化した成熟社会に移行した日本では、「自立」した個人を前提に「選択の自由」を社会設計の基本思想の一つとすべき時代だと考えれば、それとは相容れないものです。
●健全、安心、安全な成人の娯楽の場としての位置づけ
海外でカジノを楽しんだ経験のある日本人は多いと思いますが、普通の大人の遊びとして、それには様々な類型があります。
日本の場合、ＩＲ推進法で想定されているのは、単体でカジノをどこにでも設置できるというものではなく、あくまでＩＲの一部を構成するエンターテインメント施設の一つという物理空間的な制約と、行政の認可や監視のもとに、ということです。
最も厳しい設計をするとすれば、外国人限定という方法も考えられますが、日本の一般市民が利用できても、適切な規制と監視の仕組みを制度として設け、その施行を厳格に管理することで、「健全、安心、安全な成人の遊興」とすることができることが先進国の事例で実証されています。そうでない国では、色々な問題が生じているケースが多いようです。
海外では、内国人に一定の入場料を課す事例もあります。入口で全入場者にＩＤチェックを求める制度を採用している国や地域では、青少年教育に対するカジノのリスクはほとんど聞かれないとの見方もあります。
本人確認によって、青少年や、カジノ依存症患者の入場を排除することも考えられます。自民党の中でも、これにマイナンバーを活用する意見が出ています。
入場規制さえ厳格であれば、ＩＲという高規格の施設群の一部を構成するカジノの存在自体が、周辺地域の風俗環境の悪化をもたらしたり、公序良俗の乱れにつながるとは想定しにくいでしょう。
ちなみに、2014年通常国会での筆者からの質問に対し、石関貴史議員は、「シンガポールでは、カジノ施設はＩＲ全体のごく一部であり、入場に当たっては、厳格なＩＤチェック、本人確認、未成年者等の入場制限をしており、入場料も徴収、依存症対策として、自国民に対しての、自己排除、家族排除といったプログラムが導入されている。日本でも、このような万全の措置を講じた上で、ビジネス層やファミリー層を対象とした質の高いＩＲ施設の一部としてのカジノに限って認めていくという考えである。」と答弁しました。
●違法性の阻却
ただ、現行刑法が賭博行為を禁止している以上、カジノを合法化するためには、その違法性を阻却するに足るだけの大義名分のもとに、別途、法律でこれを規定することが必要になります。ＩＲ推進法の肝は、カジノの違法性阻却のための法制定を求めることにあると思います。
合法化の基本は公共目的です。
「ＩＲの導入によって、国際観光の振興、国際会議機能の強化、文化振興、魅力のある都市づくり、地域活性化など、幅広い波及効果が期待されている。」とされますが、これだけでは違法性の阻却には不十分でしょう。
賭博罪の例外として日本で既に認められている事例は、競馬や競艇などの公営賭博です。これら公営ギャンブルについては、特別法により、刑法上の罪に当たる行為を合法化する規定が置かれています。
その中軸は、第一に、「公が施行主体」であること、第二に、例えば競馬であれば「馬の改良増殖その他畜産の振興」といった「公の目的」を具体的に規定していることです。
カジノの場合は公営ではないだけに、その分、公的目的のほうが余程しっかりしていなければならないと思います。
例えば、カジノ収益でパチンコ対策の原資を捻出するぐらいの発想が必要かもしれません。 カジノ収益をギャンブル依存症対策に充てているスイスの事例もあります。
収益を財源として何に使うのか、それが一般国民にどう裨益するのかを明確化することが、違法性阻却の肝になると思います。
違法性の阻却は、今後の実施法を策定する政府の法案策定過程に委ねられることになります。
その際の視点は、既に公認されている公営ギャンブルと比較して、目的の公益性、運営主体の性格、収益の扱い、射幸性の程度、運営主体の廉潔性・健全性、運営主体への公的監督、副次的弊害の防止といった点が十分かどうかということになるでしょう。
●地域振興における「集積で発展するモデル」と日本型ＩＲ
今回の国会審議での党首討論では、ＩＲ推進を成長戦略と位置付ける安倍総理に対し、民進党の蓮舫代表が、賭金を分配するだけのカジノは何も付加価値を生み出さない、それがなぜ、成長戦略なのか、と迫りました。
しかし、それは「木を見て森を見ず」です。
経済効果という観点から見て、まず重要なのは、ＩＲ推進によって周辺に生み出される付加価値です。
世界経済のパラダイム変化の中で、国際競争の大きな軸の一つとなったのが、「集積力の競争」です。世界からヒト、モノ、カネ、情報などを呼び込む都市機能や、そのインフラを備えた所が、繁栄の中核となる時代になりました。
日本では東京が、そうした要請に応えつつ繁栄しています。東京に代わって衰退しているのが地方です。東京に本社機能を吸い上げられて衰退している大阪も、持ち前の資源や地の利を生かし切れていない横浜も、いずれもがＩＲに熱心です。
地方中核都市などが集積を軸とした世界大競争の時代に向き合い、そこを核にして広域経済圏を生み出していくことが、日本全体の成長に大きな関わりを持つようになっています。
一般に、地方に集積を生み出す上での一つの指標が、インフラなど都市機能の充実度ですが、もう一つの指標が、周辺観光資源の充実度です。ここにＩＲが位置付けられます。
これまで、地域の振興といえば公共投資か企業の誘致が中心でしたが、グローバリゼーションが進展したこんにち、企業城下町としての発展モデルは行き詰まっています。これは先進国共通の現象です。トランプの集票地盤になったのも、寂れた企業城下町でした。
今や、地域の振興は、ヒトをいかに呼び込むかにあるという時代になりました。
ヒトを惹きつける魅力を地域に組み立て、ヒトが来ることによっておカネが落ち、それをめがけて関連産業が充実し、そこに様々な付加価値が創出される。ここに生まれる良循環こそが、地域振興のエコノミクスになっています。
ＩＲは、ヒトの集積によって実現する収益機会を目指して民間投資を呼び起こすものです。税負担を伴わない公共投資でもあります。
このＩＲの魅力度をさらにアップさせるためには、周辺地域におけるその他の観光資源との連携が重要になります。これは、それぞれの地方独自の「特殊解」の発見に向けて各地方が自らの魅力を自立的に組み立てる営みを促進することになるでしょう。
私は、ＩＲの推進を、カジノという狭い範囲で捉えるのではなく、本法案の成立を、「日本型ＩＲ」の創出のきっかけとすべきではないかと考えてきました。
日本各地の観光資源のポテンシャルを活かして、世界の人たちを惹きつける、その柱として「日本ブランドの作り上げと発信」が重要とされますが、これをＩＲ推進と結合させるという考え方です。
カジノを含むＩＲ先進国であるシンガポールでの外国人呼び込みの仕組みは、第一に、医療ツーリズム、第二に、教育（世界の一流大学が同国に分校）だそうです。こうした仕組みのコンテンツの一つとして、カジノが埋め込まれています。
日本が観光立国として成功するために必要なのは、ハイエンドのリピーターを惹きつける仕組みでしょう。医療ツーリズムに加え、アンチエイジング、健康増進、都市農園など、さまざまな中身が考えられます。
日本の強みや魅力と組み合わせ、クールジャパンを世界に発信していけるような「日本型ＩＲ」を考えていきたいものです。
いずれにしても、ＩＲは当初は限定的に施行し、その効果、課題を十分に評価、検証しながら、着実な施行を確認した後に、段階的に設置数を増加するか否かを判断することになるでしょう。ここで大事なのは、ＩＲ区域のみならず、周辺地域全体の魅力を高めて、回遊性の高い滞在型の国際観光需要の掘り起こしにつながるような努力です。
こうした挑戦を生み出すことが「ＩＲ推進法」の本当の趣旨だと思います。
●国会審議の問題点
今回、ＩＲ推進法案が国民の目には突然の審議入り、性急な採決と映ることになってしまった背景には、国会の各委員会が多数の政府提出法案を抱え、議員立法はその処理が済んでからという順番になっていることがあります。
とりわけ、筆者が理事をしていた内閣委員会は、担当大臣が６～７名であることが象徴するように、各省庁を跨る大きなテーマの政府提出法案が目白押しになるのが通例です。そこで、議員提出法案は、会期末ギリギリに審議入りさせるのが精いっぱいになります。
政府提出法案に時間をとられ、議員立法の余裕がないということが繰り返される国会審議のあり方を変革しなければ、国会がややもすれば、政府立法の単なる下請け承認機関に過ぎないという状況から脱することはできないでしょう。
三権分立のもと、国会は政府からは独立した、いや、国権の最高機関としての独自の存在ですし、政治主導を言うなら、本来、議員立法は国会審議の中核に位置するはずです。
現状では、与党の多数で政府提出法案が可決されていく流れの中で、野党は手続きなどの「日程闘争」や、政府の揚げ足取りで存在感を国民に示していくしかありません。
萩生田・内閣官房副長官の「田舎のプロレス」発言は、こうした国会のあり方からの脱皮を言った正論でした。上述のような現状の運営方式のもとでは、与野党が政策の中身で議論を戦わせる仕組みが不十分です。
本法案は、もっと法案の中身が論点として国民に提示されるような国会運営へと、国会大改革を行うべきことをも提起するものだったかもしれません。
●資産ストック活用戦略で社会全体の底上げを
カジノは賭博であるという側面だけをみれば、多くの国民にとって抵抗感が大きいことは十分に理解できるところです。しかし、日本にはカジノよりも弊害の大きいパチンコによって、世界的に突出した数のギャンブル依存症患者が生み出されています。
よく、パチンコ店の経営は半島系が多いとされますが、日本の一般庶民のなけなしのおカネが、多大なる社会的犠牲を伴いながら、どこかの国に流れていくのと、中国人のお金持ちたちのおカネがカジノを通じて日本に落とされ、それがギャンブル依存症対策や、広く超高齢化で財源が不足している社会保障を通じて日本人の厚生を高めるのと、いずれがベターかという論点があると思います。
私がかつて訪れたフィリピンの某高級リゾートホテルでは、スイートルームでカジノに興じる中国人の方々を見学いたしましたが、一人一億円は賭けていると聞きました。
パチンコによるギャンブル依存症対策の資金を、ギャンブルの形態を増やすことで獲得するのはおかしいという議論はあるでしょう。ただ、カジノの収益金の一部が社会保障全般に充てられることとなれば、どうでしょうか。
ピケティではありませんが、世界的に格差拡大が問題となっているこんにち、資産を持てる者が自ら喜んでおカネを使い、そのおカネが中低所得層の福祉の底上げにつながるという仕組みの設計は、特に日本のような未曾有の超高齢化が進む国にとっては、持続可能な社会を構築していく上で不可欠なソリューションであるはずです。
何事も、物事には両面があります。大事なのは、それらのメリットとデメリットの比較衡量です。今の日本にとって、カジノに対する見方を国際標準に合わせることは、全体としてみれば、デメリットをはるかに上回るメリットがあると考えてよいように思います。
それも、日本版ＩＲの設計の仕方如何です。世界の課題解決先進国である日本の国民には、それぐらいの知恵は十分にあると思います。
世界の活力を日本に取り込み、これを日本人の福利向上につなげる。その仕組みの構築に、一つの国家戦略があります。
松田まなぶのビデオレター、第52回は「論点整理、IR推進法」。チャンネル桜、12月20日放映。