2021年2月26日(金)、衆議院予算委員会第一分科会にて質疑しました。
(1) PFI事業と「政治リスク」について。その全国状況について
(2) PFI契約見直しにあたっての法的な問題点について
(3) PFIにかかる情報公開のあり方について
(4) PFI実施にあたっての国のフォローアップ体制の強化について
答弁者：河野太郎 内閣府特命担当大臣
松本貴久 内閣府民間資金等活用事業推進室長
黒瀬敏文 総務省大臣官房審議官
【議事録】
○重徳分科員
立憲民主党の重徳和彦です。
今日は分科会なので、地元のトラブルになっているＰＦＩ、プライベート・ファイナンス・イニシアティブについてお聞きしたいと思います。河野大臣もワクチンで大変お忙しい中だと思いますが、同じく所管されているＰＦＩで、一自治体において大変な、深刻な問題になっておりますので、最後にコメントをいただければと思っております。さて、ＰＦＩというのは、一般的に公共施設の建設、運営を民間事業者が担う仕組みでありますので、事業環境の変化が生じるなどトラブルが発生した場合には、自治体と事業者が対等なパートナーシップで協議をした上で事業内容を見直すということが想定されております。ＰＦＩ法施行から二十年以上たちますが、これまでに何らかのトラブルが生じて事業が中止、一時中断、契約解除に至った事例というのはどのぐらいあるのでしょうか。簡潔にお答えください。
○松本政府参考人
お答えいたします。
御指摘のＰＦＩ事業が中止、一時中断、契約解除に至った事例ということでございますけれども、内閣府で網羅的に調査したものはございませんけれども、令和元年十一月時点で、事業者による事業継続が困難となった事例というものを七件把握をしているところでございます。
○重徳分科員
七件ということですが、トラブルの事例のうち、では、契約した内容、条件について、つまり、民間企業側の経営状態が原因というのが主だというふうに今受け止めましたが、契約した内容、条件について自治体側が変更を求めて官民の協議が難航したとか、その手のトラブルというのはありますか。
○松本政府参考人
お答えいたします。
今ほどお答えしました七件でございますけれども、実は、そのうち二件というのは民間事業者が経営破綻したというものに伴うものでございます。それから、ほかの五件でございますが、これらにつきましては、事業の経営悪化、それから事業コストが想定以上に増加したということに伴いまして合意解除したというものでございます。したがいまして、委員御指摘のような契約内容や契約形式をめぐりまして官民協議が難航して、そして調わなかったものというものにつきましては、私どもとして現時点で把握をしていないという状況でございます。
○重徳分科員
分かりました。私の選挙区であります西尾市で起こっているトラブルについて、少し説明をしたいと思います。五年前、市議会の議決を経て、複数の公共施設の建設、運営に関するＰＦＩ契約を締結したのですが、その一年後の選挙で、ＰＦＩ見直しを公約に掲げた市長さんが当選をされました。このＰＦＩ、元々のＰＦＩ契約については、施設の整備方針、契約手法について市民から異論、反論がありましたので、新市長の方針の下でしっかり見直せばいいのではないかと私は思って、私自身は見守っておりました。市がＰＦＩ契約を見直したいのであれば、事業者と真摯に協議をして、合意をして、再度議会の議決を経るなどして、契約変更するとか一部解除するとかすればよい話なんですけれども、それから、事業者側に損害が生じたら、その場合は両者の合意に基づいて賠償するということになろうかと思います。ところが、どういうわけか市は、こうした合意のないままに、一方的に通知を出したんですね。通知というのは、契約に付随する業務要求水準書というのがあるんですが、その変更手続の通知でありまして、既に一部着工済みだった工事も含め事業を凍結し、全面的な見直しを進めようとして事業者ともめていると。それはもめるでしょう。このやり方は法律上も契約上も想定されていないやり方であり、残念ながら、この状態が続けば、民法で言うところの債務不履行、自治体による債務不履行に陥らざるを得ないということではないかと思います。自治体の債務不履行というのは、地方自治法にも、どの法律にも想定すらされていない異常事態だと思います。最近では、地元の中部経済新聞という経済紙にも、西尾のＰＦＩはもう破綻していると報じられています。心配なのは、市長が替わると債務不履行されるリスク、つまり、契約が実行されないリスク、こんなものがあったら、事業者は怖くて自治体と契約できなくなると思うんです。私自身も、総務省という役所で、地方自治に十六年半携わってまいりました。自治体においてそんなことがあってはならないというふうに思います。今、西尾市では、国家賠償訴訟を含め、八件もの訴訟、民事調停、公文書開示請求などが起きております。公共施設の建設、まちづくりが進まない一方で、工事を止めたことで生じる増加費用、遅延損害金、そして弁護士費用など、億単位の費用が市民の税金で支払われ続けている状況です。こんな状態が三年以上続いて、市議会でもずっと問題になっています。この異常事態を何とか解決するために、何点か政府に確認をしたいと思います。ちょっと重ねての質問になりますけれども、先ほどのトラブル事例の中で、今申し上げました西尾市のように、市長交代のような、いわゆる政治的事情によるものというのはないということだと思うんですけれども、改めて、じゃ、もう一回確認します。
○松本政府参考人
先ほど述べた七件のうち五件というものは、事業の経営悪化等によって合意解除した案件でございますけれども、経営悪化を踏まえて、やはり、その途中で市長が替わって、そこで見直しを始めたというのはありますけれども、元々の原因というのは経営悪化なのではないかというふうに考えているところでございます。
○重徳分科員
合意の上解除という、先ほど御説明もありましたので、首長さんが替わったとしても、そういう合意がちゃんとなされた上でのものだというふうに承知をいたしました。さて、このＰＦＩ契約の見直しについては、次、ちょっと法的な問題点について確認をしたいんですが、ＰＦＩ契約を締結しても、自治体からの通知によっても、例えば、設計、運営の仕様などの細かい具体的内容を変更することは一般的に認められていると思います。しかし、契約の根幹部分、例えば、施設整備そのものの中止とか、部分的な契約解除とか、こういうことまでは自治体からの一方的な通知一本で変更できるものではなくて、まさに、事業者との合意の上で契約を変える必要があると思います。西尾市では、契約を変更あるいは一部解除とか、そういう手続をしなきゃできないことまで通知一本でやろうとしてしまったことが混乱の元になったのではないかと思います。そこで、一般論でいいんですけれども、ＰＦＩ契約において、通知のみで自治体から一方的に変更できることはどういうことであって、事業者との合意、まさに議会の議決が必要な場合もあるでしょう、そういったことがなければ変更できないことはどういうことでしょうか。
○松本政府参考人
お答えいたします。
内閣府におきましては、やはり、ＰＦＩ事業の契約トラブルというものを減らし、円滑に事業を推進していくという観点から、契約に関するガイドラインとか、あるいはＰＦＩ標準契約というものを策定いたしまして、ＰＦＩ事業の契約の在り方について関係者に周知しているところでございます。ＰＦＩの標準契約におきましては、ＰＦＩ事業は、事業契約書、それから業務要求水準書、それから事業者の提案書等に従い契約を履行するというものとしており、その適用関係については、事業契約書が最も優先するとしておるところでございます。このため、事業契約書に規定されている事項を変更する場合には、業務要求水準書の変更通知だけで足りるものではなく、事業契約書の変更を行うことが必要になるということでございます。ただ、個別事業の契約書というのは、必ずしもこの標準契約書を使用しているとは限りませんので、それぞれの事業契約書等の規定に基づいて具体的に判断をされていくこととなりますが、官民の連携事業でございますから、受発注者間で誠実に協議を行い、円滑かつ適正な対応をしていくべきものと考えているところでございます。
○重徳分科員
ありがとうございます。契約に書かれていることを変えるには契約を見直す必要があるということだ、当然のことだと思います。西尾市では、ＰＦＩ契約において契約したはずの公共施設の建設を市側が止めているという形になっております。私は、これは契約の一部解除に当たると思うんですね。そうだとすれば、これは、もちろん合意による契約の変更によらなければならないのであって、業務要求水準書の変更手続、そして通知のみによって行うことはできない、そういう理解でよろしいでしょうか。
○松本政府参考人
お答えいたします。西尾市の個別の事例にということについては、お答えをちょっと差し控えさせていただきますけれども、一般論として申し上げれば、先生おっしゃったような解除でございますが、契約当事者からの一方的な意思表示による契約の一部又は全部の解除というものは、契約又は法律の規定により解除権を有する場合に、その解除権の行使としてなされるものと考えているところでございます。ＰＦＩの標準契約におきましては、私ども、管理者等の解除権について、第五十六条というところで、事業者がＰＦＩ事業契約上の義務を履行しない場合等の解除権を規定しております。それが一つと、また、第五十七条では、管理者等が必要があると認めるときの任意解除権というものを規定しているところであります。政策変更に基づく管理者等側からの一方的な意思表示による解除というものは、このＰＦＩ標準契約でいえば、第五十七条に規定する管理者等の任意解除権を規定している場合に、その解除権の行使としてなされる場合があるというふうに考えているところでございます。
○重徳分科員
標準契約書の五十七条というのがあって、場合によっては任意解除、一方的な解除があり得るということですが、その場合に、それに付随する条件というか、手続があると思うんですが、もう少し詳しく御回答ください。
○松本政府参考人
ＰＰＰ、ＰＦＩ事業の運営というものを長期的に安定して行うためには、やはり、関係者、リスク管理に関して事前に十分な検討を行って、社会情勢の変化等により当初契約の内容を変更する必要がある場合においても適切な対応が可能となるように、協議とか、あるいは解除に関する規定をあらかじめ定めておく、合意しておくことが重要なんじゃないかというふうに思っております。管理者等が任意に解除できる旨を規定するということにつきましては、この任意解除権というのは、やはり事業者にとっては予測できないリスクでございますので、内閣府における契約に関するガイドラインというものを作っておるんですが、その中でも、「事業者から請求される損害賠償の範囲や額について慎重な考慮が必要」ということを規定させていただいております。その上で、ＰＦＩの標準契約、先ほど申し上げました第五十七条におきましては、管理者等の任意解除権の規定と併せまして、契約解除により事業者に損害を及ぼしたときは、その損害を賠償しなければならないという義務を規定しておりまして、そういうような場合の事業者のリスクへの対応というものを明確化しているところでございます。
○重徳分科員
要するに、任意で解除する場合には生じた損害は賠償しなければならないということが書かれているということと受け止めました。一応の確認ですが、これは、例えば首長さんが、あるいは議会でもいいんですけれども、そういう政治的意思によりまして、自治体側が契約を一方的な事情で変更しようという場合においても同様だという理解でよろしいでしょうか。そして、それは事業者側のリスクを減らすというか、勘案したものであるということでよろしいでしょうか。
○松本政府参考人
お答えいたします。
標準契約書の五十七条で規定しておりますのは、管理者等が必要があると認めるときということでございまして、私ども、その背景といたしましては、政策変更というのは、ＰＦＩの契約は長期間にわたるものですから、社会的情勢の変化とか住民のニーズの変化等もあり得るわけでございますので、その政策変更に基づくものというものも想定をいたしまして規定をしているというところでございます。
○重徳分科員
それでは、法的な話は分かりました。次に、ＰＦＩに係る情報公開の在り方について質問させていただきます。現在、西尾市と事業者とのトラブル、これは訴訟などがもうしょっちゅう報道されていますから、広く市民に知られるところとなっております。双方の主張の食い違い、こじれた原因、経緯を明らかにするため、公文書などの情報開示を市民やメディアが求めていますが、市が開示しようとしないという状況にあります。契約内容には一般的な秘密保持義務規定というのもありますが、事業者側は、全て情報を開示して現状の問題点を公にして、市との協議も公開の場で行いたいという意向のようなんですが、市側が情報開示を拒んでいるという状況であります。一般に、ＰＦＩ事業は、透明性、情報公開、とても大事なことだと思いますし、この西尾市で現に起こっているトラブル、これを協議する結果次第で多額の税負担を負う可能性のある市民には、知る権利もあるだろうと思います。そういう観点から、事業者側の了解さえあれば、本来、市側が積極的に公文書などを公開して情報開示を行うべきだと思いますが、内閣府の見解を教えてください。
○松本政府参考人
お答えいたします。
ＰＦＩ事業は、従来、公共が実施した事業を官民連携により実施していくというものでございまして、やはり、事業の透明性を確保するということは、公共施設等を利用する住民の方々あるいはそのほか関係者の方々の理解を得る上で、重要なものだというふうに認識をしておるところでございます。内閣府としては、このような考え方から、ＰＦＩ事業実施プロセスに関するガイドラインというものの中で、「民間事業者の権利、競争上の地位その他正当な利益を害するおそれのある事項を除き事業契約等の内容を公表する。」ということで、周知を図っているというところでございます。御指摘の個別の西尾市の事案というものの情報の開示の是非につきましては、これはやはり西尾市において具体的に判断されるべきものだとは考えているところでございます。
○重徳分科員
これも確認ですけれども、情報公開されると、市側の情報と事業者側の情報があると思うんですが、事業者側は、もう、その持っている企業情報なんかを開示することは構わないと言っている場合に、市側の事情において情報開示を拒むということもあり得るのでしょうか。
○松本政府参考人
具体の個別の事案ですので、なかなか、政府としてお答えするということは差し控えさせていただきたいと思いますが、今お話を伺っておりますと、契約によって秘密保持をということでございますので、その契約をどういうふうに処理していくかということもあろうかと思いますし、市の方でどういう御判断をされるかということが情報公開という観点ではまず必要なのではないかというふうに考えているところでございます。
○重徳分科員
それでは、次に、国の関わりですね、ＰＦＩという施策を推進している国の関わりについて質問をさせていただきたいと思います。今回の西尾市、これは十七万の都市、合併して十年ほどたちますけれども、中小規模の自治体と言えると思います。こういった自治体が先陣を切って新しいチャレンジをしようとした場合に、やはり、いろいろな問題点が出てきたり、難しい課題が出てくると思うんですが、そういった指摘、指導を含めて、内閣府が所管している施策ですから、内閣府のバックアップはとても重要だと思います。近年、ワンストップ窓口というものがＰＦＩのために設けられております。個別案件のサポート、特に、自治体側のサポートももちろんですが、リスクに今のようにさらされている事業者側からの相談に対するサポートが必要だというふうに思いますが、どのようにお考えですか。
○松本政府参考人
お答えいたします。
地方公共団体におけるＰＦＩ事業の促進、内閣府では、主として、コンサルタント等の専門家を派遣し、地域での事業実施環境の整備や初期段階における案件形成に向けた支援、そういうものを一つやってございます。それから、先生御指摘のワンストップの窓口ということで、相談に対応するということをやらせていただいているところでございます。西尾市の案件につきましても、このワンストップの窓口におきまして、事業実施方針公表後の平成二十七年から平成三十一年にかけまして、ちょっとその時期、地元においてもいろいろな議論が起きている状況だったのかもしれませんけれども、ワンストップ窓口で合計九件、法令解釈等に関する相談をお受けし、回答することによりまして、一定のサポートをさせてきているところでございます。
○重徳分科員
特に西尾市個別のことをお聞きしますけれども、九件というのは、九回、西尾市から問合せがあったということですよね。それに対して、どの程度具体的に、今、実際、訴訟を起こされて、いろいろなことがあるんですけれども、その辺り、踏み込んだサポートも、サポートというんですか、フォローアップというのもされてきたんでしょうか。答えられる範囲でお願いします。
○松本政府参考人
具体の内容ということにつきましては、相手方の話でもありますので、お答えを差し控えさせていただきたいと思いますけれども、相手方といたしましては、西尾市それから民間事業者の関係の方、双方から合わせて九件ということで受けてございます。内容は法令解釈等に関する御相談ということでございまして、合計九件お受けをして、回答させていただいているところでございます。それから、このワンストップ窓口、また我々内閣府でございますけれども、紛争の調停とかあっせん等の機能は、権能は有しておりませんので、そういったところからの対応というのはさせてはいただいていないところでございます。
○重徳分科員
今ちょっと言いましたけれども、西尾市は合併をしてもうすぐ十年たちます。西尾のＰＦＩというのは、公共施設を再配置して、できるだけ財政的にも合理化が進むと同時に、やはり官民連携でまちづくりをしっかりやっていこう、こういうことで進むはずだったんですね。これから財政も、合併による特例的なものも減ってきますので、いよいよ厳しくなってくると思います。こんなときに裁判を起こして賠償金とかを払っている場合ではない。こんな状況なんです。この問題というのは、今、内閣府さんの方からもいろいろと法解釈のアドバイスなどをいただいてきたとはいうことなんですけれども、もちろん、一義的にはまず市と市議会の間でよく話し合って、自治体の自治事務ですから、解決していくべき問題であろうというふうに私もそう考えておりました。私も、ですから、市長さんが替わってから三年間は協議の進展を期待して見守っていたんですけれども、昨年の夏、市に対しまして敗訴判決が出て、巨額の税負担が始まったという段階に至りましたので、市政の問題ではありますが、国会議員である私も少し発言を始めたところです。内閣府がもし、救いを求められていなかったのかもしれませんが、もう少し早くいろいろなサポートをしていただいていれば避けられた事態だったのかもしれないとか、いろいろと思いはあるんですけれども、このままいくと、西尾市が前代未聞の自治体によるＰＦＩ債務不履行事案を起こしてしまう、こんな状況になりかねない。その今の状態を私は大変危惧をいたしております。現にもう困難に陥っている、今申し上げましたとおり、困難に陥っている西尾市のＰＦＩ事業でありますので、河野大臣に、国としても、市とか事業者に対してちゃんと状況の把握をして、そして、これはもう心苦しい話なんですけれども、西尾市の抱えている問題、こういったトラブルがほかに累を及ぼすようなこともあっちゃいけないと思いますし、そういう意味においても、しっかりとまずは実情を把握していただきたいと思います。そして、これからも二十万人以下の中小規模の自治体においてもＰＦＩを進めなきゃいけないと恐らく国としても思っておられると思うんですけれども、中小規模の自治体がＰＦＩをハンドリングするというのはなかなか大変なこともあります。そういったことも含めて、これからどのように進めていくのかということについて、河野大臣からお願いいたします。
○河野国務大臣
これからの地方自治の在り方を考えていく中で、やはりＰＦＩというのは非常に重要なことだと思っております。国としても、これを進めるべくしっかりバックアップをしていく必要があるというふうに思っております。この西尾の案件、委員の御懸念は非常によく理解ができるところではございますが、何しろ今係争中でございますので、政府としては、委員おっしゃるように、まずしっかり実態を把握していくということをまずやってまいりたいというふうに思っております。このＰＦＩを担当することになりまして、自治体、特に小規模な自治体、それからファイナンスに関して地銀、やはり専門性がなかなかないという実態があると思います。そういう中で、内閣府としては、やはり、専門家を派遣するなり様々な方法で、自治体あるいは金融機関、ＰＦＩにどう取り組んでいったらいいのか、専門的なアドバイスがしっかりできるような体制は組んでいかなければいかぬというふうに思っております。今後、地方財政を考えた上でＰＦＩは非常に重要だと思っておりますので、内閣府の方でも、しっかりその辺、抜かりなくやれるように考えてまいりたいと思っております。
○重徳分科員
ありがとうございます。まず実態を把握してという発言をいただきました。是非よろしくお願いしたいと思います。いろいろな訴訟が起きているんですけれども、例えば、一例を挙げると、ＰＦＩ契約に含まれている、あるプールを解体する工事ですね、これもＰＦＩ契約に含まれている、だけれども、それをＰＦＩ契約の当事者たる事業者じゃない事業者に別途発注したり、これが二重契約じゃないかということで訴えられたり、こんなことまで起きてしまっています。私自身、やはり地方自治の発展のためには、自治体そのものが心から信頼される、事業者からももちろん、市民からも信頼される、そういう存在でなければならないと思います。大変心苦しいというか、お恥ずかしい話ではあるんですが、私の地元でこういった事案が起きているということが、これから更に発展しなきゃいけない地方自治に何らかの支障が出てしまってはならないと思っております。そういう大きな意味で、地方自治、そして地方自治体の信用力をきちっと確保するといったことを所管されている総務省として、総務省の方からも今の実情をしっかりと把握するということをまずしていただきたいと思うのですが、一言お願いします。
○黒瀬政府参考人
お答えいたします。
今おっしゃるとおり、このＰＦＩ、中小の団体も含めて、とりわけ厳しい財政制約の中で、公共施設の老朽化等が非常に進んでいる、これは各地方公共団体の共通の課題でございます。そんな中でも、このＰＦＩ事業の取組を推進していくということは非常に重要だというふうに、我々も、総務省といたしましても考えております。そんな中で、様々な課題の御指摘もいただいていたわけでございますけれども、私どもとしては、地方公共団体が、公営企業等において民間活用とか、又は公共施設等の総合管理計画を検討するに当たってＰＦＩを積極的に活用するように促すといったことを累次にわたって助言という形でしてきております。また、先ほどのように、様々な課題、実務上の課題をいろいろと自治体は抱えておられますので、そういった課題についての調査、それから、逆にそれを克服するような優良事例の調査研究といったものも以前からやっておりまして、こういったものについて地方公共団体と共有をしていくということを通じて、またそういった横展開を通じて、様々な課題が自治体によって克服をされて、ひいてはＰＦＩ制度を活用して成功事例が生まれていくということを進めていきたいと思っておりますので、所管している内閣府とも連携をしながら、適切な対応に引き続き努めてまいりたいというふうに考えております。
○重徳分科員
ほぼ時間が来ましたのでこれで終わりますけれども、ＰＦＩというのは各自治体にとっては新しい領域だったりするものですから、どうしても、ほっておくとトラブルがつきものなのかもしれません、潜在的には。そういったものがきちっとうまくいって、本当の意味でいい公共領域というものができるように、私から最後にお願いを、国としても取り組んでいただきたいということをお願い申し上げまして、質問を終わらせていただきます。どうもありがとうございました。