9-4 律令体制の再建と変質
桓武天皇（かんむてんのう）は、政治改革にも積極的にとりくんだ。
➊ 行政改革
国司の不正を正すため勘解由使（かげゆし）を設置。
国司交代の際に、後任者が前任者にわたす書類（解由状（げゆじょう））の審査を厳重にした。
また，班田励行（はんでんれいこう）を図り，一紀一班（いっきいっぱん）とした（一紀＝12年）。
➋ 軍制改革
東北・九州地方以外の軍団制（ぐんだんせい）を廃止し、治安維持を担（にな）う国衙（こくが）の守備兵（しゅびへい）として、新たに郡司（ぐんじ）の子弟などを健児（こんでい）とした（国家間戦争を想定した軍制から治安維持目的の軍制へ）。
➌ 軍事（ぐんじ）と造作（ぞうさく）をめぐる議論
桓武天皇が一貫して追求してきた対蝦夷戦争（たいえみしせんそう）（軍事）と平安京造営事業（造作）は、一方で国家財政や民衆にとって大きな負担になった。
805年、軍事と造作の可否（かひ）を論じた「天下徳政相論（てんかとくせいそうろん）」（徳政論争、必読史料）を経て、ついにこの二大事業の中止が宣言された。