９月上旬の新聞記事によると、愛知県小牧市において、同市の市立図書館について、カルチュア・コンビニエンス・クラブ（以下「CCC」という）を連携民間事業者として新図書館建設計画を進めるか否かに関する住民投票が10月４日（日）に行われるとの報道がありました。
■追記（2015年9月29日・10月1日）・「ツタヤ図書館」の指定管理者制度の問題点に関し、つぎのブログ記事を追加で書きました。
・「武雄市図書館の時はド素人でした」とCCCツタヤ図書館長が「自白」／指定管理者制度
・武雄市図書館などのツタヤ図書館を指定管理者制度の問題から考える|なか2656の法務ブログ
・「ツタヤ図書館」是非巡り住民投票へ 愛知県小牧市｜朝日新聞
・現在の新図書館建設計画に関する住民投票について｜小牧市ホームページ
Twitter ID @todotantan 様のサイト
・#小牧市 新図書館の住民投票について #公設ツタヤ問題｜海馬への境界線
武雄市図書館に関するまとめサイト
・佐賀県武雄市の問題について：takeoproblem
■過去のブログ記事：CCC・ツタヤによる武雄市図書館の民営化
・三鷹市立図書館開館50周年記念図書館フェスタと武雄市図書館について
２．武雄市図書館にWindows98の解説本や15年前の公認会計士の受験参考書が？
CCCは2013年より佐賀県武雄市の指定管理者（地方自治地法244条の２）として、その傘下のツタヤ（TSUTAYA）により市立の武雄市図書館を民営化しています。図書館内には新刊を販売する蔦谷書店、スターバックスおよびツタヤのレンタルビデオ店も併設されています。
映画のセットに出てくるようなおしゃれ（？）な雰囲気により、武雄市図書館は利用者が大幅に増加し、「町おこし」の成功事例として絶賛する方々も多くいます。
その一方で、この武雄市図書館の民営化の開始前後より様々な問題が露呈し、ネット上で大きな議論を呼んできました。
当初、大手メディアもこれを「新しい図書館」「“図書館は静かに”という常識すら打ち破る」等と好意的な記事で紹介していましたが、本年９月ごろより、週刊朝日などのメディアが武雄市図書館の問題点を正面から取り上げるに至っています。
・関連会社から“疑惑”の選書 武雄市TSUTAYA図書館、委託巡り住民訴訟に発展｜週刊朝日
・批判多数のTSUTAYA運営武雄図書館 市教委は「わからない」｜NEWSポストセブン
これらの記事を読むと、とくにメディアが武雄市図書館に収集される図書館資料の選書の問題に注目していることがわかります。
つまり、CCCに委託されてから、武雄市図書館には新しい有用な本が減り、古い不要な本が増えている。そして市民から、“ツタヤの在庫処分なのでは”、“蔦谷書店等の販売促進のためなのでは”と、疑惑の声があがっているというのです。
実際、記事によると、武雄市の教育委員会は、「CCCに委託して選書していただいた」と回答し、CCCの担当者も「ネット中古大手『ネットオフ社』より調達。中古流通からの調達は、事前に武雄市にも承諾を得ています」と回答したとのことです。
「ネットオフ」は、CCCの関連会社ですので、うえの“ツタヤの在庫処分なのでは”という指摘はあながち間違っていないでしょう。
３．「図書館資料選定基準」と図書資料の収集のあり方
ここでCCCおよび武雄市図書館の選書の問題を考えるに、まず、図書館は「図書館資料選定基準」という内規をそれぞれ行政機関として制定して、それに基づいて図書資料の収集を行います。
この点、船橋市西図書館事件（最高裁平成17年7月14日）の最高裁判決は、公立図書館における図書資料のあり方と、それに対する図書館職員のあるべき姿勢についてつぎのように判示しています。
『図書館は，「図書…を収集し，整理し，保存して，一般公衆の利用に供し，その教養，調査研究…等に資することを目的とする施設」であり（図書館法２条１項），「社会教育のための機関」であって（社会教育法９条１項），国及び地方公共団体が国民の文化的教養を高め得るような環境を醸成するための施設として位置付けられている（同法３条１項，教育基本法７条２項参照）。公立図書館は，この目的を達成するために地方公共団体が設置した公の施設である（図書館法２条２項，地方自治法２４４条，地方教育行政の組織及び運営に関する法律３０条）。そして，図書館は，図書館奉仕（図書館サービス）のため，①図書館資料を収集して一般公衆の利用に供すること，②図書館資料の分類排列を適切にし，その目録を整備することなどに努めなければならないものとされ（図書館法３条），（ている。）』
『（「公立図書館の設置及び運営上の望ましい基準」（文部科学省告示第１３２号平成13年7月18日）は）、公立図書館は，図書館資料の収集，提供等につき，①住民の学習活動等を適切に援助するため，住民の高度化・多様化する要求に十分に配慮すること，②広く住民の利用に供するため，情報処理機能の向上を図り，有効かつ迅速なサービスを行うことができる体制を整えるよう努めること，③住民の要求に応えるため，新刊図書及び雑誌の迅速な確保並びに他の図書館との連携・協力により図書館の機能を十分発揮できる種類及び量の資料の整備に努めることなどとされている。』
『公立図書館の上記のような役割，機能等に照らせば，公立図書館は，住民に対して思想，意見その他の種々の情報を含む図書館資料を提供してその教養を高めること等を目的とする公的な場ということができる。そして，公立図書館の図書館職員は，公立図書館が上記のような役割を果たせるように，独断的な評価や個人的な好みにとらわれることなく，公正に図書館資料を取り扱うべき職務上の義務を負うものというべきであ（る。）』
・船橋市西図書館事件（最高裁平成17年7月14日判決）｜裁判所サイト（PDF)
つまり、図書館とは、図書資料を収集・整理・保管し、市民の利用に供し、その教養・調査研究等に資することを目的とする施設であり（図書館法２条１項）、社会教育のための機関であり（社会教育法９条１項）、地方公共団体が設置した「公の施設」です（図書館法２条２項，地方自治法244条）。
地方自治体が民間企業などの団体を「指定管理者」に指定して、公立図書館等を“民営化”したとしても、それは「公の施設」であることに変わりはありません（地方自治地法244条の２）。
そしてこの最高裁判決は、図書館は「住民の要求に応えるため，新刊図書及び雑誌の迅速な確保…により図書館の機能を十分発揮できる種類及び量の資料の整備」をしなければならないと指摘しています。
そしてこの最高裁判決は、図書館は「公的な場」であり、「公立図書館の図書館職員は，公立図書館が上記のような役割を果たせるように，独断的な評価や個人的な好みにとらわれることなく，公正に図書館資料を取り扱うべき職務上の義務を負う」と判示しています。
このような平成17年の船橋市西図書館事件の最高裁判決に照らすと、今回明らかとなった、武雄市図書館のCCCによる図書資料の選書はさまざまな点で問題があります。
まず、武雄市図書館がCCCを指定管理者として“民営化”されたとしても、うえでふれたとおり、あくまでも武雄市図書館は「公の場」「公の施設」である公立の市立図書館です。
また、この最高裁判決で、図書館の定義・目的について、「図書館とは、『図書を収集し、一般公衆の利用に供し、その教養，調査研究等に資すること』を目的とする、『社会教育』のための『公の施設』」と判示しました。
したがって、CCCが蔦谷書店やレンタルビデオのツタヤを運営するような「営利目的」の民間企業のスタンスで武雄市図書館を運営したり、図書資料を選書することは許されません。
また、CCC（あるいは委託元の武雄市）が武雄市に「にぎわい」をもたらすことや「町おこし」をするため、武雄市図書館に集客力を高めるために各種の施策を行うことも、最高裁判決が判示した図書館の目的に含まれず、同時に図書館法２条の定める図書館の定義・目的や、同法３条各号の定める図書館の本来業務のいずれにも含まれず、違法・不当といえます。
言うまでもなく、CCCがグループ会社全体の利益を図るため、関連会社の「ネットオフ」の売れ残りの在庫を、在庫処分のつもりで武雄市図書館の書架に放り込んでいたとしたら、指定管理者としての責任すら放棄する行為であり、許されるものではありません。
また、古くて不要な本ばかり選書していることも、うえの判例が指摘した「新刊図書及び雑誌の迅速な確保」という要請に反しています。
さらに付け加えると、これもさまざまなところですでに大きく批判されていますが、CCCによる“民営化”により武雄市図書館がリニューアルオープンする際に、８７６０点もの大量の書籍・DVDを除籍、廃棄処分してしまったそうです。
そのなかには武雄市図書館にしか存在しなかった貴重な郷土資料などが多数含まれていたそうです。そして、それらの貴重な郷土資料が保管されていた『武雄蘭学館』は、ツタヤのレンタルコーナーに改修されてしまったというのです。
これは、図書館法３条１号が定める「郷土資料、地方行政資料…にも十分留意して、図書…その他必要な資料…を収集し、一般公衆の利用に供すること」という図書館の本来業務のなかの一番上にくる条文に明確に違反しています。
・書籍・ＤＶＤなど大量廃棄 武雄市図書館新装時に｜佐賀新聞
また、武雄市図書館は映画のセットのような見栄えの良い空間を演出するために、とても人の手が届かない上方まで書架を配置しています。そこにある本は職員が特殊な巨大な脚立を使わないと取り出せないそうです。
（「武雄市図書館２階のポールパーティションと巨大書架のリスク」より）
・武雄市図書館２階のポールパーティションと巨大書架のリスク｜Togetter
このような市民・利用者のユーザビリィティ・使いやすさを完全に無視した本の配置は、うえの最高裁判決が指摘する「図書館資料の分類排列を適切に…することなどに努めなければならない（図書館法３条２号）」にも明らかに反しています。
４．図書資料の収集の権限は誰が持つべきなのか？
つぎに、武雄市図書館の選書の問題を考えるに、今回の武雄市図書館は、記事から明らかなとおり、CCCが図書資料の収集の基準である「図書館資料選定基準」と、図書資料の収集の権限をにぎってしまっていました。やはりここに問題があったといえるでしょう。
図書館法13条2項は、「館長は、館務を掌理し、所属職員を監督して、図書館奉仕の機能の達成に努めなければならない。」と規定しています。
そのため、図書館の館長は、ハード（施設管理）だけでなくソフト（機能管理）の両面にわたって、図書館法が予定している機能を全うさせる責任を負うとされています。そのため、図書資料の選定も、図書館の中核的な業務なので、館長が責任を負うとされています（鑓水三千男『図書館と法』150頁）。
しかし悩ましいのは、武雄市図書館を取り上げた各種の資料を読むと、CCCが指定管理者に指定された後の武雄市図書館は、館長以下、司書などの職員が全員、武雄市からCCCの契約社員に異動してしまっているという事実です。
図書館法など各種の法令に、公立図書館が「公の場」であることがいかに強調されていても、館長が指定管理者である民間会社に有期契約で雇用されていては、なかなか雇い主であるCCCの意向に逆らうことはできないでしょう。
現に、ある武雄市図書館を特集した雑誌においては、館長がインタビューに答え、「私を含めて職員一同、CCCであいさつなどの基本動作を一から教育を受けなおした」という趣旨の発言をしていました。
そして、同じ雑誌では、司書の方がインタビューにおいて、「CCCにより“民営化”されてから、図書館内に併設されている蔦谷書店の新刊の売り上げを常に意識するようになった」との趣旨の発言の記述がありました（『ず・ぼん』19号・特集：武雄市図書館）。
図書館長や司書がだめとなると、武雄市が選書の問題にもっと早く介入できなかったのかが問題となります。
この点、具体的には、市立図書館に関しては、その市の教育委員会が管理・監督を行うこととなっています（地方教育行政の組織及び運営に関する法律21条19号）。
指定管理者制度が導入されない自治体であれば、うえでみたとおり図書資料の選書の権限と責任は図書館長にあり、それを管理・監督するのはその自治体の教育委員会であり、問題は発生しません。
しかし、指定管理者制度が導入されると、武雄市図書館で顕在化したように、図書資料の選書の問題が難解なものとなります。
指定管理者制度とは、2003年の地方自治法の一部改正により導入された制度です（地方自治法244条の２）。
それ以前は、公的団体のみが自治体から「公の施設」の管理の受託をすることができる「管理委託制度」がありました。
しかし、行政のコストダウンと、「民間大企業のビジネスチャンスの拡大」を目的として、「株式会社の市場参入・拡大」をキャッチフレーズとする小泉政権下の総合規制改革会議第二次答申（2002年）に基づき、株式会社その他の法人の参入を認める指定管理者制度に切り替わったものです（晴山一穂・西谷敏・行方久生『公務の民間化と公務労働』170頁、晴山一穂『現代国家と行政法学の課題』162頁）。
図書館などの公の施設における指定管理者の指定には、あらかじめ議会の議決を経て（地方自治法244条の２第６項）、条例を定めて行うとされています（同条３項）。そしてこの条例には、「指定管理者が行う管理の基準及び業務の範囲」などを定めることとされています（同条４項）。
そして、この条例に基づいて、地方自治体と指定管理者が協定書を締結することになりますが、その協定書のなかで、図書資料の選書などについて具体的な取り決めをしていなかった場合に、やっかいな問題となります。
そもそも指定管理制度のねらいは、自治体など行政のコストを引き下げ、効率的な行政運営を行うことにあります（晴山一穂・西谷敏・行方久生『公務の民間化と公務労働』151頁）。
したがって、自治体としては、指定管理者に委ねる業務は可能な限り広範にしたいと考える、逆にいえば、自治体側に残しておく業務は可能な限り少なくすることを望みます。
そうした場合、図書館法３条各号に掲げられた図書館の本来業務すべても指定管理者に丸投げとなり、図書資料の収集も指定管理者の権限となることになります（鑓水三千男『図書館と法』105頁）。
武雄市図書館では、おそらく図書館法３条各号の業務や図書資料の選書などの中核的な業務もすべてCCCに丸投げにされてしまっているのだと思われます。
そして、もちろんこれは望ましいことではありません。
指定管理者制度をとるとしても、条例や協定書などにおいて、指定管理者に委託する業務にしぼりをかけることは十分可能です。
少なくとも図書資料の選定などの図書館の中核的な業務の権限や、あるいは、図書館の情報処理における基幹システムの開発業務など、運営主体がころころ変わるべきでない業務などの権限は、自治体側に残しておくべきであると考えます。
５．住民訴訟など
なお、今回の選書問題をはじめ、武雄市図書館には問題が非常に多いわけですが、武雄市としては、指定管理者たるCCCに対してつぎのような行政処分を行うことができます。
まず、報告を徴求し、調査し、必要な指示をすることができます（地方自治法244条の２第10項）。
そして、自治体は、指定管理者による管理を継続することが適当でないと認めるときは、その指定を取消し、又は期間を定めて管理の業務の全部又は一部の停止を命ずることができます（同244条の２第11項）。
現在、武雄市の市民の方々が、このように問題山積の武雄市図書館に関して、住民監査請求（地方自治法242条）を行い、監査委員から理由が無いとされたため、それを受けて住民訴訟を提起し係争中であるそうです（同242条の２）。
・武雄市図書館業務委託訴訟 市側、全面的に争う姿勢｜佐賀新聞
この住民訴訟では、住民の方々は、図書館の運営がずさんなこと、住民が情報公開請求をしても時間ばかりがかかり十分な説明がなされていないことなどから、武雄市が2012年にＣＣＣと締結した業務委託契約について、厳正なチェックが行われないなど、手続きがずさんで地方自治法に違反するとして、武雄市が樋渡啓祐市長（当時）に対して１億８千万円の損害賠償を請求するよう求めているそうです（同242条１項４号・いわゆる「４号訴訟」）。
指定管理者制度の導入にあたっては、市（市長）は、あらかじめ議会の議決を経ねばならず（同244条の２第６項）、また議会で指定管理者の指定の手続きなどを定めた条例を作成することが必要であり（同条第４項）、そのうえで市（市長）は条例の手続きに基づいて、原則として公募により指定管理者を選定しなくてなりません。
ところが、武雄市図書館におけるＣＣＣの指定管理者の指定に関しては、樋渡前市長は事前に市議会に諮らずＣＣＣを指定管理者にする旨表明し、また、指定管理者の指定の手続きに関する条例の制定（2012年6月）より前の同年５月に、樋渡前市長とＣＣＣとの基本合意が締結されたとのことです（安藤友張「指定管理者制度と公立図書館：現状と課題」『同志社大学図書館学年報』2012年38号53頁）。
2012年の武雄市とＣＣＣとの業務委託契約の締結のプロセスには、たしかに地方自治法上の違法が多くあるようです。この住民訴訟のゆくえが注目されます。
６．民主主義の土台のひとつとしての図書館
そして、冒頭でみた小牧市のように、現在、わが国では多くの自治体の図書館について、ＣＣＣなどを指定管理者として、”民営化”が進行しつつあります。
しかし、武雄市図書館に関する住民訴訟や、小牧市の住民投票は、これらの図書館の「民営化」について、多くの国民・市民が今一度じっくり考えるきっかけになるのではないかと思います。
図書館とはリクレーション施設としての機能を持つだけでなく、国民の「知る権利」（憲法21条）に奉仕する機関です。つまり図書館は、わが国の政治制度である民主主義（同前文第１段落、同１条等）を支える土台のひとつです。（国立国会図書館法前文、図書館の自由に関する宣言前文、鑓水三千男『図書館と法』6頁、塩見昇『新図書館法と現代の図書館』26頁、芦部信喜『憲法[第３版]』162頁）
そのような施設である図書館の運営を、安易に営利を追求する民間企業に任せてしまうのか、あるいは、それは民主主義を維持するための最低限必要なコストであるとして税金で運営するのか、我々、主権者たる国民・市民は今一度考えてみるべきだと思われます。
■参考文献
・鑓水三千男『図書館と法』6頁、105頁、150頁
・塩見昇『新図書館法と現代の図書館』26頁
・宇賀克也『地方自治法概説[第５版]』327頁
・『ず・ぼん』19号（特集：武雄市図書館）
・「武雄市新図書館構想について」『みんなの図書館』2013年2月号
・晴山一穂・西谷敏・行方久生『公務の民間化と公務労働』151頁、170頁
・晴山一穂『現代国家と行政法学の課題』162頁
・芦部信喜『憲法[第３版]』162頁
・安藤友張「指定管理者制度と公立図書館：現状と課題」『同志社大学図書館学年報』2012年38号53頁（PDF）
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