2013-11-20 00:41:39

特定秘密保護法案:民主党の対案提出

テーマ:政治
 政府提出の特定秘密保護法案に対し、民主党としての対案となる法案5本(特別安全保障秘密管理法案、情報適正管理委員会設置法案、国会法改正案、公文書管理法改正案、自衛隊法改正案。すでに提出済みの情報公開法改正案を加えれば6本)を衆議院の後藤祐一議員、階猛議員と共に起案し、本日、提出した。さらに、今日19時半過ぎから与党に対して説明を行い、現在提出されている法案に代えて採択するよう要求した。

 政府提出の特定秘密保護法案は各方面から懸念を喚んでいる。国家の情報は国民の資産であるという原則は重要であるものの、秘密にとどめなければならない情報は当然存在する。したがって、これを管理するための法案は必要であるが、今回の政府提出案はあまりに稚拙で、まれにみる「ざる法案」と言わざるを得ない。また他党提出の対案も、評価するには至らないと考えており、民主党として、確固たる法案を対案として提出せざるを得ないとの結論に至った。

 細部については割愛するが、民主党提出5法案の主たる問題意識と概要は以下の通りである(図もご参照)。


1.目的
 政府案が国際情勢の複雑化に伴う秘密の漏えいへの懸念から法案を設置することを目的としているのに対し、民主党案では、国家の情報は国民に属する国民主権の原則に立ち、秘密の保全とその管理を両立させることを目的としている。この点は米国の秘密管理のあり方と同様であり、政府与党との大きな差である。

2.オーバーサイト機能の付与
 秘密保全の必要性は存在するが、それが秘密である限りにおいて必ず国民から見えない部分が残される。このような問題に対し、小生の知る限りの先進国の法律は、オーバーサイト(監視あるいは監査)の制度を設けて、政府が恣意で情報を隠ぺいしたり、国民の知る権利を必要以上に制限することを妨げている。それは例えば、国会による監視であったり、あるいは内部告発制度である。
 しかしながら政府案では、秘密の基準を決めるのも政府、秘密を指定するのも政府、取扱者を限定するのも政府、公開および提供の基準を制定するのも、解除を判断するのも政府になっている。政府は、指定の基準について第三者の意見を聴き、問題となれば裁判に委ねるべきとしているが、意見を聴くだけではオーバーサイトではなく、また米国の判例を見る限りにおいて裁判所は外形証拠や政府の説明責任を判断するのみで中身の妥当性に立ち入ったことはなく、不十分である。
 そこで民主党案では、国会が指名する第三者委員会が30年後の非開示情報の適否を判断し、適正評価に対する不服を受け付けて審査し、指定の基準を定めると共に、国会における審議のために情報提供を義務付け、政府がそれを拒む場合には、国会議長がその適否を判断できるようにしている。また、秘密を扱う者(主として公務員を想定)が秘密に相当しないと考える情報がある場合には解除の審査を第三者委員会に求めることができるようにしている。

3.処罰の対象と重さ
 漏えいの量刑は、本法案の基礎となっていた有識者会合が参考にすべきとした防衛秘密に合わせて最大5年とし、それに比例すべきとの法制局の見解に従い教唆による取得行為は最大3年とした。その一方で、現在教唆による取得行為の対象は、公務員に対する取得行為のみに限られているところ、政府案が対象としている契約した業者等への教唆や未遂行為への取得行為に拡大することは見送った。
 秘密保全に伴う罰則は、教唆等の「行為」によって判断され、政府案ではスパイ行為も報道関係者の取材行為も同様に「行為」で判断される。スパイ行為を認定するには、「行為」のみならずその背景や組織等も併せて議論されるべきであり、「行為」のあり方で、スパイ行為と知る権利を持つ国民の行為を同様に扱うべきではないことが、取得行為の対象を制限した民主党案の考え方の根底にある。

4.立法機関と行政機関の関係の整理
 政府案では、情報を国会に「提供できる」が、その適否を判断するのはあくまでも行政側である。しかし、行政調査権を有する国権の最高機関としての国民に直接選出された国会が、政府のコントロールの下に置かれるような規定は、我が国の三権分立のあり方と民主主義に対する挑戦にほかならない。立法と行政の関係は、行政にとって都合の良い制度の下にあるべきではなく、国権の最高機関たる立法機関の定めるところに従い、緊張関係になければならないはずである。
 そこで民主党案では、原則として政府は国会に対して情報を提供しなければならないものとした上で、政府が情報提供を拒否する場合には、両院の議長が副議長の意見を聴取しながらインカメラで審理し、国会への提供の可否を判断する形にしている。

5.対象の限定と禁止事項の設定
 政府は特別防衛秘密、防衛秘密および国家公務員法による漏えい防止に関する法律、および特別管理秘密や省秘といった運用による秘密制度を持ち、あるいは公文書管理法に基づく非開示制度が存在する。このような中で重罰を伴う特別の秘密は、その対象を厳しく限定し、それが政府の恣意で運用されるような基準の下に置かれてはならない。
 そこで民主党案では、①運用基準を第三者委員会が定めるものとし、②その対象から「特定有害活動の防止」を外したうえに「テロ行為」を「国際テロ行為」とし、③あいまいな基準となっている「その他」と記述された部分を明文化し、④秘密指定の事項と共に秘密に指定してはならない事項(政府の瑕疵の隠蔽等)を定め、恣意を極力排除している。

6.解除のルール明確化
 政府案の特定秘密は5年ごとに更新され、30年後に内閣総理大臣の承認をもってさらに延長されることになっているが、民主党案では、30年後の更新には前述の委員会の承認が必要とされている。さらに、現在、運用の下でそのほぼすべてが破棄されている特別防衛秘密並びに防衛秘密については、公文書管理法による管理の規定の下に置くこととしている。

 繰り返しとなるが、秘密の保全は必要ながら、主権在民、国民の知る権利、三権分立、政府による恣意の防止等の国のあるべき原則がないがしろにされる如き法案については、大幅な修正が必要である。このような観点に立ち政府案を吟味したが、あまりにも大幅且つ複数の法案の見直しが必要との結論に至り、対案提示となった。
 なお、一部マスコミからは民主党案の提示が遅いとのご批判をいただいた。正直なところ、1週間前でも提示の準備はできていたが、政府側が野党反対であれば強行採決も辞さずとの姿勢をちらつかせていた中、重要なこの法案の議論をしっかりと審議する時間を取るためにあいまいな態度で引っ張らざるを得なかったことを付言しておく。
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2013-11-07 23:23:46

日本版NSC法案

テーマ:政治
 本日、衆議院本会議において安全保障会議設置法改正案(いわゆる日本版NSC設置法案)が通過し、明日から参議院における審議が始まることになる見込みです。このNSC設置については、小生が二年間に亘り党内の安全保障調査会NSCインテリジェンス部門会議並びに内閣部門会議インテリジェンスNSCワーキングチームの座長として、中心的に議論を進めてきた課題であり、安倍政権下とはいえ、実現に向けて衆議院を通過したことについては歓迎したいと思います。今回のこの法案に対する感想と、衆議院において民主党が賛成した経緯についてご報告しておきたいと思います。

中長期の安全保障戦略なき政権の国家安全保障会議
民主党政権では、我が国を取り巻く安全保障環境が変化しているにもかかわらず、冷戦時代の残滓を引きずった安全保障戦略を見直すために、「防衛の大綱」を改訂し、平成22年の防衛の大綱、いわゆる「22(ふたふた)大綱」を閣議決定しました。冷戦時代における日本の安全保障の基盤は各県に等しく自衛隊を配置し、国民の命と財産を守る「基盤的防衛力構想」が担っていました。この構想は、旧ソ連軍が戦車で上陸することを基本的に想定したもので、自民党時代の「16(ひとろく)大綱」でも、その脱却の必要性が謳われながら、代替案が示されることなく放置されてきました。これに対し「22大綱」では、「動的防衛力構想」を提示し、南西方面を含めた新たな安全保障環境に機動力を持って対応するという大きな転換が行われました。
またこの「22大綱」は、もっぱら防衛省所管部分を扱っていた過去の大綱のあり方を現実の安全保障体制に沿って見直し、縦割り行政を超越し、オール・ジャパンで日本を守る体制を敷きました。だからこそこの大綱では、内閣官房所管の日本版NSCが初めて謳われたのでした。縦割り行政の超越は政治主導で行われ、官邸・防衛省の政務三役と党がそれぞれに大綱を著すこととなり、小生も党側で実際の起案役を担いました。
このように民主党政権は変化への対応を実現させ、新たな安全保障体制を定め、それは、内外から非常に高い評価を受けてきました。さらに我が国の安全保障の思想を明確にした上で、武器輸出三原則等の見直、あるいは米国との間で日米ガイドラインの見直し協議を働きかける等、国民の皆様の理解を得られるよう努力しながら、確実に段階を踏んで日本の安全保障体制を構築してまいりました。日本版NSCもまさに、この戦略的な安全保障に対するアプローチの中に位置づけられ、それゆえ、政権交代後の本年の参議院議員選挙のマニフェストにも日本版NSC設置が盛り込まれたのでした。
ところが安倍政権は、政権交代の直後にこの「防衛の大綱」を凍結し、「暫定的な防衛整備方針」なるものに我が国の安全保障戦略を矮小化させた結果、中期的な戦略と防衛力整備は、方向性なき漂流状態に陥りました。安倍総理は、様々な安全保障に関するアイデアを述べていますが、それは、中期的な安全保障戦略不在の打ち上げ花火に過ぎません。確固たる戦略なき組織(日本版NSC)は、最初から明確な指針を欠いたものと言わざるを得ません。

政府提案日本版NSCの弱点
 今回の政府提出日本版NSC法案には、いくつもの問題が見て取れました。最大の問題は、過去においても大きな批判を浴びてきたインテリジェンスの分野に全く手がつけられないままに、戦略側(NSC側)のみが取り上げられ、且つその連結部分に手当がされていないことです。中でも、内閣情報官から日本版NSCに情報が上げられるラインが強調されているにもかかわらず、各省が総理や官房長官に直接情報を上げるラインは改められておらず、情報提供の保証すらなされていないのは問題です。
 第二に、組織の問題があります。現在の日本の官邸の体制及び内閣が一体として責任を担うことになっている中での総理のあり方を見ると、日本版NSCで肝要なことは、各省間の調整能力をいかに発揮し、且つ迅速な意思決定を可能にするかにあります。しかしながら、政府提出案では、4大臣会合等の閣僚レベルの会合設置、意思決定ラインに関与しない安全保障担当首相補佐官の任命や、現在の内閣官房安危組織の特性を理解しない安全保障局の新設が組織的変更の主たる骨子です。機動的な4大臣会合については、民主党政権時代に必要があるたびに開催されており、法定化することが新しさです。重要なことはその下にある組織の部分です。
政府案では、現在5名置かれている首相補佐官から安全保障担当首相補佐官を置くことが定められていますが、首相補佐官を政策決定ラインから離したままで置けば、この補佐官に情報は入らず、官僚からは無視され、逆に政策決定に関与しようとすれば、様々な問題が生じる恐れがあります。首相補佐官は、法でその役割を固定化させずとも、総理がそれぞれに役割を与え得るポジションであり、野田政権時代には長島補佐官や北神補佐官が安全保障を担当してきました。また、法で役割を固定させれば、たとえば大震災が起こったときに全員の補佐官を災害対応に向けることができる等の首相補佐官の柔軟性が失われかねません。米国のNSC担当が「補佐官」というタイトルであるがために「安全保障担当補佐官」を日本にも置けばいいという単純な発想かもしれませんが、そもそも米国側の補佐官は閣僚級であります。また、「内閣が一体となって責任を負う」日本における各省間の調整と政策決定ラインの重要性は、大統領への直接のアドバイスが大きな影響力を持ち得る米国と比較にならないことを理解していないと思われます。
安全保障局長の設置も同様に、組織を複雑化させています。閣僚がメンバーとなる日本版NSCに事態対処専門委員会が設置されていることからもわかるように、日本版NSCが扱うのは、安全保障と共に危機管理です。その一方で、官邸の事務レベルでは、安全保障と危機管理を担う「安危組織」がこの分野を長い間担ってきており、今回の安全保障局設置に際してもこの組織を現在構成している要員が役割を担うことになるのでしょう。しかしながら、閣僚レベルの会議と事務局の間には、官房副長官の下に安全保障局長、そして安全保障局次長を兼務する外政担当の官房副長官補と危機管理担当の官房副長官補が置かれるラインと、官房副長官の下に危機管理監、危機管理部局という二つのラインが置かれ、安全保障部局と危機管理部局は緊密に連携することになっています(わかりにくいので、図を参照してください)。つまり、上と下は安全保障と危機管理を担うのに、真ん中は複雑で且つ分かれている、という具合です。この複雑な指揮命令系統は、迅速且つ有機的な対応を妨げるのみならず、危機管理部門の不機能をもたらす可能性すらあるのです。
付言すれば、安倍政権はこれまで、1月のアルジェリアにおける事件を取り上げて、NSCの必要性を強調してきました。総理は、NSC事務局に専門委員会を設けて、アルジェリアのような事態を見ていく、と述べています。しかしながら、5000名を超す人員を有する外務省ですら、平素からアルジェリアを見てきたのは、地域課の担当官と地域班長の二人、多くても数人だったはずです。NSCは万能ではなく、関係省庁の協力の下に戦略を構築する組織にすぎず、万全な調整と事前の想定という権能を十全に機能させることが必要です。また、有事の際にも、大きな事件であればアルジェリアの時と同様に総理を長とする対策本部が設置されるはずで、屋上屋を重ねる二つの組織は、事態への対処を阻害するのではないでしょうか。総理のこのような発言は誤解を招くものであり、NSCに期待される機能を誤った方向に招く可能性があるように思われます。

機能するNSCを求めて
 NSCを設置するだけでは、何も変わりません。平素から事態発生を想定して準備を行い、情報要求に従い適切に提供された情報を基に戦略を構築し、各省に対する調整能力を有効に発揮していかなければなりません。NSCを機能させるためには、民主党が検討してきた案の方がよいと思います(http://www.oonomotohiro.jp/img/seisaku/nsc1.pdfおよびhttp://www.oonomotohiro.jp/img/seisaku/nsc2.pdfを参照ください)。しかし、今回法案として政府から提示された以上、国民の命と安全を確実なものにするために、上述のような問題を修正し、機能させるための最低限の提案は、与党の過ちを正す役割を担っている我々野党の責任です。
 そこで、民主党は図のようなポイントの修正案を自公に対して提言しました。
第一のポイントは、組織の問題です。民主党案では、ラインに入っていない安全保障担当首相補佐官は置かないこととし(法で定めずとも、首相がアドバイスを専ら求める補佐官を置きたければ、その担当に指名すればよい)、その代わりによりランクが高く、ラインの高い位置にいる安全保障危機管理担当官房副長官を増員することを求めました。このランクであれば、諸外国のNSC補佐官の窓口にもなり得ますし、諸官庁に対する重石にもなります。さらに、これまでの経緯を踏まえながら、危機管理にもしっかり対応できるよう、安危組織はそのままとしますが、その中にNSC事務局を置きました。副長官と事務局の間には、現在の危機管理官を改めて安全保障危機管理監(安危監)を置き、政治家の副長官との間を円滑にすると共に、わかりやすいラインで事務方を仕切らせることとしました。
 第二のポイントは、各省からNSCへの情報提供を確実にすることです。政府案では、「会議は行政機関の長に対し、情報提供を求めることができる」になっていましたが、これでは弱すぎます。「会議」には情報を提供する側の省の大臣も含まれており、会議でその大臣が情報提供拒否で粘る場合には、機能しません。そこで、「議長(総理)の求めに応じ、情報提供しなければならない」に改めました。また、情報サイドで情報評価を行う内閣情報官に対する情報提供と必要な関係者間での情報共有を確実にさせるために、内閣官房長官に対し、情報提供の状況を定期的に報告させる項目も盛り込みました。
 第三のポイントは議事録です。機微な情報を取り扱うNSCの特徴や、NSC内部において活発な議論を保証する仕組みは重要です。しかしながらそれは、後世における検証を可能にするための措置を否定するものではないと考え、さらには何でも隠蔽することが基本という発想から、記録に残すことが基本へと舵を切らせるためにも、議事録の作成を求めました。
 第四のポイントは、第二条の所掌の内、シビリアン・コントロールに関わる部分はすべてNSCに諮ることはそのとおりながら、それ以外の、たとえば「国防に関する重要事項」については、「会議に諮らなければならない」にすると、防衛省の所掌とダブり、限られた人員の中であまりに大きな義務を負うと共に、円滑且つかつ迅速、十分な対応を阻害しかねないと考えました。そこで、「総理が必要とする場合に」会議に諮らなければならないという現行の安全保障会議の文に戻すことを提案しました。

 これらの民主党案の作成・取りまとめには手間を要しました。これらの案のほとんどは、小生が考え、書いたものですが、党内には「安倍政権が急速に右旋回しているのだから、修正案を出すのではなく、反対すべき」との意見もありました。あるいは、NSCが政策論ではなく、制度論であることを理解できていなかったのかもしれません。
 党内議論と並行して、自公との間で与野党修正協議が行われ、小生も末席に名前を連ねました。最終的に与党側は、③の中の情報提供義務規定、④のすべてについては民主党案を受け入れるが、①は拒否、②は法文中ではなく、付帯決議としてならば受け入れるとの回答でした。①については、「安全保障局長と安全保障担当補佐官は、今回の法案の目玉だから」との理由で拒否され、国民の命と安全を確実なものとするための提言が、PR論にされてしまったのは、極めて残念でした。しかしながら、半歩前進でもありました。
 党内議論は白熱しましたが、与野党協議の結果を受けて、最終的には海江田代表の判断に一任され、民主党としては賛成していくという結論になったのです。

 NSC法案は極めて技術的な法案です。新聞報道においても、誤りが多く見られていましたし、すべての国民の皆様に正確にご理解いただくことは難しいのかもしれません。しかしながら、それでも、この組織が重要であればこそ、正面から向き合い、訴えていくことは重要です。特に、報道が正確に伝えないのであれば、その重要性はさらに大きいものと考えます。
NSCに二年間かかわってきた政治家として、修正案に関与した者として、その中身を訴えることは責務と考え、長文ではありましたが、記させていただきました。人の命を大事にすることが小生の政治家としての基本であり、そのための努力は今後も決してないがしろにしないことを改めてお誓いし、本稿のまとめに代えさせていただきます。最後までお読みいただいたことに感謝します。
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